碳关税制度及其对中国的启示

碳关税制度及其对中国的启示

目前世界上还没有一个国家构建了完整的碳关税制度，但欧盟和美国在这一问题上的先导性的政策提议值得关注。

　　碳关税制度的形成及其现状

　　碳关税是指主权国家对进口的部分产品征收关税。这些产品的共同特点是在原产地生产的过程中涉及较高水平的碳排放。因此，这些产品也被称为碳排放密集型产品，其中包括钢铁、水泥和玻璃制品等。

　　欧盟在碳关税方面的第一个制度建设举措是计划将欧盟外国家的工业生产纳入欧盟碳排放交易体制内部。欧盟自1990年起，积极推行减少碳排放的各项举措，并在2003年建立了欧盟碳排放交易机制（ETS），出台了《欧盟2003年87号指令》。这一机制目前涵盖了欧盟内部10000余家企业，包括欧盟碳排放量的40%以上。欧盟碳排放机制要求2005年起，《欧盟2003年87号指令》附件一中的企业必须在碳排放指标下运转。企业可以从当局直接购买碳排放指标，也可以从碳排放交易机制内的其他企业手中购买指标。

　　由于对碳排放密集型产品征收碳排放税，欧盟部分国家的碳密集工业生产成本上升，商品价格提高，在国际市场上的竞争力开始下降。为保护本国碳密集工业的市场竞争力，并且推动国内碳税征收政策的执行，法国率先鼓励欧盟各国对未遵守《京都议定书》的国家生产的碳密集商品额外征收进口关税。2006年，法国总统希拉克和总理多米尼克·德维尔潘首次提出了碳关税这一概念。2008年1月23日，欧洲委员会主席提出将碳密集产品的进口者纳入碳排放交易体系之内，要求进口者同生产者一样购买指标。同月，欧洲委员会发布了《修订欧盟2003年87号指令》的提案，要求欧盟内部进口者购买碳排放指标，使得进口者承担额外的税费。这一措施与直接对出口商征收关税相比，在对出口商的经济效用方面是相同的。两种情况都会促使外国的工业生产者与欧盟内部的工业生产者承担共同的碳排放成本，保证竞争的公平性。但这一提案中设计的具体措施相对缓和，具有渐进性。

　　欧盟碳排放交易体制之下碳关税征收的最新进展是在航空碳关税方面。欧洲委员会于2008年11月通过法案将国际航空领域纳入碳排放交易机制当中，决定在2012年1月1日起征收航空碳关税。此项法案规定，所有航线经过外欧盟境内的航空公司均需向欧盟相关当局申请相应的碳排放指标。然而，欧盟这一举措受到美国、中国和俄罗斯等32国的联合抵制。

　　美国在碳关税方面的立法进展略滞后于欧盟。美国目前还没有签订《京都议定书》，并且没有在国内形成碳排放交易机制或者以任何形式收取碳税。2003年，利伯曼-麦凯恩环境管理法案提出建立国内碳排放交易机制，然而该法案在参议院被否决。2007年，参议员约瑟夫·利伯曼和约翰·华纳共同起草美国环境安全法案（利伯曼-华纳法案），再次提出建立碳排放交易机制，再次被参议院否决。2008年，参议员芭芭拉·博克斯对利伯纳-华纳法案进行了修改。2009年，美国清洁能源安全法案出台，并在众议院以219票支持、212票反对的微弱优势通过，由此美国正式引入碳排放交易机制。

　　碳关税制度背后的世界贸易博弈

　　碳关税制度的建立对各国经济发展、世界贸易格局，以及全球政治版图都有深远的影响。虽然目前成熟的碳关税机制还没有形成，但是认识这一制度将带来的影响是很有必要的。这是因为21世纪的全球经济政治博弈将在气候谈判的背景下展开，碳关税制度又是其中的核心议题。

　　碳关税制度的建立将引起经济发展权利的争夺。1997年在日本京都召开的《联合国气候框架公约》第三次缔约方大会上通过的《京都议定书》，为各国的工业二氧化碳排放量规定了标准。第一期承诺为在2008年～2012年间，全球主要工业国家的工业二氧化碳排放量要比1990年的排放量平均低5.2％。同时，规定发达国家从2005年开始承担减排责任，发展中国家从2012年开始承担减排责任。在2012年哥本哈根的联合国气候大会上，第二期承诺出台，欧盟承诺2020年的二氧化碳排放在1990年的基础上减少20%，日本承诺2020年时减排25%。这与发展中国家要求发达国家2020年在1990年的水平上至少减排40%的要求有较大差距。

　　碳排放量与一国经济发展水平有密不可分的关系。对于发展中国家，经济发展主要依赖于重工业、基础的加工工业，包括冶金、建筑、化工、交通和火电等高碳排放的产业。限制发展中国家的碳排放就是限制一国经济发展的脚步。对于发达国家，碳排放的限制将使工业生产的成本和产品价格进一步提高，国际市场竞争力下降，并影响国家的进出口贸易收支，加大贸易逆差。所以，《京都议定书》分配的实际上是国家的经济发展权力。发达国家单方面将发展中国家的出口商品纳入国内碳排放交易机制当中征收碳关税，迫使发展中国家承担额外的、没有在《京都议定书》中规定的减排责任，实际上是发达国家为了改善贸易收支状况，保护本土工业免受进口产品的冲击。发展中国家认为这是不公平的。因为发展中国家的经济发展起步晚，碳排放量的积累相对小，对温室气体过度排放的局面所应承担的责任相应较小。中国作为碳关税制度中承担成本相对较大的国家，反对碳关税的征收。

　　碳关税制度的建立将引起新一轮世界贸易博弈。欧盟的国内碳排放交易机制自2005年开始在欧盟内部正式生效。2008年在国际金融危机的背景下，欧洲委员会要求将进口商品纳入交易机制内，以通过降低进口产品的竞争力的途径来保护内部工业，增加就业。同时，碳关税制度将有助于欧盟改善贸易收支的巨大逆差。由于发展中国家的工业多为高耗能高碳排放的基础工业，碳关税制度的建立将在较长一段时期给发展中国家的出口商强加上排放成本，使得欧盟内部的工业获得一定的竞争优势。同时，许多发展中国家没有成熟的可以规模性使用的节能减排技术，只有从发达国家购买减排技术。所以，碳关税制度的建立可以说是发达国家以环境保护为理由构建的新型贸易壁垒，更深远地讲，是美国、欧盟等发达国家通过掀起以节能减排技术为推动力的全球第四次产业革命，以维护自己经济大国和政治主导地位。

　　针对碳关税制度建立中国的应对策略

　　碳关税制度的建立对中国的出口产业将产生严重的影响。碳关税制度建立的先导国家美国和欧盟是中国的两大主要出口贸易伙伴。碳关税的征收将使中国主要出口产品在最重要的两大出口市场上的价格明显提高，市场竞争力降低，进而对中国的出口贸易收入造成不良影响。

　　从短期策略来讲，为了保证出口贸易的稳定发展，中国可以联合印度、巴西等对出口贸易有较大依赖的主要发展中国家，在WTO的框架内，对碳关税制度的合法性发起挑战。第一，碳关税的性质为边境税。在WTO框架规定下，一国边境税征收法案的改变，需要征得WTO其他成员国的同意。欧盟和美国在未征得其他国家一致同意的情况下，强行将进口产品纳入碳排放交易机制是违规的。第二，碳关税规定中有减免碳关税的条款。如美国规定，与美国采取相当的减排措施的国家可以不额外购买排放指标。然而，“相当措施”的评判标准是由美国制定的，未经过WTO其他成员国的认可，公正性无法得到确认。WTO框架规定有最惠国待遇的条款，要求贸易条约缔约国双方在通商、航海、关税和公民法律地位等方面相互给予不低于现时或将来给予任何第三国的优惠、特权或豁免待遇。对个别国家给予碳关税减免，同时对其他国家征收碳关税，违反了最惠国待遇规定，形成国别歧视。

　　中国应带领发展中国家集团在气候谈判中抵抗碳关税制度。第一，1992年联合国地球首脑会议上通过的《联合国气候变化公约》规定，各国的减排责任是共同但有区别的。在这一规定下形成的谈判共识是，发达国家的减排责任应大于发展中国家的责任。然而碳关税制度则是发达国家单方面迫使发展中国家承担无区别减排责任的举措，是与气候谈判的核心准则相悖的。第二，《京都议定书》中没有关于未履约国家的惩罚措施规定。这意味着各缔约国承诺履行减排义务，但这一义务不是强制性的。

　　从长期战略来讲，为了实现出口贸易的长期稳定发展，国内温室气体排放的控制，经济发展的升级，中国应当认清并接受碳关税制度的建立对中国出口产业和减排政策的影响，尽快进行出口产业转型，主动加入第四次产业革命的浪潮。第一，中国经济发展本身正处于产业转型升级的关口，劳动力密集型产业的优势将因中国沿海城市劳动力成本的大幅上升而不复存在，同时纺织工业、机械制造、钢铁制造和汽车加工等低附加值、高排放量的工业在国家环境污染监管日益严格的环境下，需要承担不断上升的排放处理成本。尤其是在气候谈判的背景下，中国作为碳排放大国承担着重要的减排责任。因此，中国的出口产业由劳动密集型向资本技术密集型转型是经济发展的必然，也是在碳关税制度建立的背景下合理的长期对策。第二，中国应抓住第四次产业革命的核心即节能减排技术，加大政府投资支持力度，促进国内产业的低碳转型，为国内碳排放交易制度的建立提供基础，最终形成中国自己的减排政策体系。

　　作者单位：中国人民大学