海事行政许可的监督检查原则和问题
本文所称的“监督检查”，主要是指海事管理机构依法对取得海事行政许可的公民、法人或其他组织，遵守法律、法规及其他有关行政许可规则的情况所进行的监督检查。对海事行政许可的被许可人进行监督检查是海事行政机关为实现海事行政管理职能而实施的行政性行为，是规范被许可人从事海事行政许可事项活动的重要手段。对被许可人的依法实施监督检查不仅是海事管理机构的权力，同时也是一种义务、一种责任，海事管理机构不履行上述责任，就是不作为，是失职。
对海事行政许可的被许可人进行监督检查的必要性
1.海事行政许可的监督检查仍存在问题
近年来，随着海事法规的不断完善，海事行政许可的适用范围日渐广泛，在海事行政管理中发挥了重要功能，与此同时，也出现了海事管理机构准予许可后疏于监管的问题，具体体现在：首先是海事管理机构缺乏相应的监督检查制度，对管理相对人的监督检查未形成制度，海事管理机构对许可实施情况的监督检查活动虽然始终存在着，但随意性较大，这就客观上极易造成以下两种情形：一是海事管理机构对被许可人放松后续的监督检查，监督检查走形式、走过场，难以对被许可人行政有效的监督;二是容易造成海事管理机构监督检查不规范，权力过大，责任太小;其次是海事管理机构的相关部门之间协调机制尚不完善。局内负责海事行政许可的审批部门和负责日常监督的部门未实现对被许可人审批情况与监督检查等信息的交流和共享，造成审批与事后监督脱节。
针对上述海事行政许可中重许可审批，轻许可实施的监督检查的现象，海事管理机构应及时制定对被许可人的监督检查制度，使海事行政许可的监督检查制度化、规范化。
2.《行政许可法》要求海事管理机构落实监督检查责任
《行政许可法》第六十一条第一款规定“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”该条明确了行政许可机关对被许可人的监督检查责任。另外，交通部制定的《交通行政许可监督检查及责任追究规定》只规定了内部的监督，未规定对被许可人的监督检查，所以按照《行政许可法》的要求，海事管理机构应尽快制定相应的对被许可人的监督检查制度，完善海事行政许可的监督检查。
对被许可人监督检查应遵循的原则
海事管理机构对海事行政许可的后续监督检查一般不直接处分被许可人的权利和义务，只是对他们守法的情况进行监督和检查，只有在发现被许可人不正当行使权利或不履行法定义务时，海事管理机构才另行依法作出实体性的撤消海事行政许可或行政处罚等决定。所以，海事管理机构在监督检查过程中应着重遵循以下原则。
1.便民原则
《行政许可法》第六十一条第一款规定了行政机关应主要通过书面核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料、履行监督责任。所以海事管理机构实施监督检查，原则上应通过书面检查的方式进行，凡是能够书面检查的，要优先使用书面检查方式，尽量避免对被许可人实施行政许可活动的干扰。但在某些特定情况下，通过书面方式难以达到监督效果时，《行政许可法》六十二条授权行政机关在必要时可以依法进行抽查、检验、检测和实地检查，以便于行政机关履行监督责任。但海事管理机构的监督管理对于被许可人而言是外部监督，不可能参与其生产的全过程，只能通过法定的程序采取书面和现场抽查的方式，发现和制止违法行为。同时，监督检查还应保持合理的频率，避免干扰正常的海事行政许可活动，增加被许可人的负担。
2.海事行政许可监督检查结果公开原则
《行政许可法》六十一条第二款规定，行政机关应将监督检查情况和处理结果归档，一方面便于对实施监督检查的执法人员进行监督，同时也可以建立被许可人的信用档案，增强其依法从事海事行政许可活动的自觉性。按照公开原则，公众有权查阅海事行政机关监督检查的记录。
3.抽样检查和突出重点相结合的原则
由于受到人力、物力、财力等条件的制约，海事管理机构对被许可人的监管不可能面面俱到，这就要求在监督检查过程中掌握抽样检查和突出重点相结合的原则。一是对数量较大许可项目采取抽样检查的方式。如对船舶进出港口许可，海事机构不可能也不应该对来港所有船舶进行检查，这样的监督检查不仅浪费大量的人力和物力资源，而且影响到对一些重点许可项目的后续监督力度;二是对一些重要的、影响较大的有关航行安全和防污染的许可项目宜采取重点监管的原则。如容易发生污染事故的船舶液体危险货物水上过驳作业，一些修建、改建和扩建码头等大型水上水下施工作业，一般施工船舶多，通航环境密集，船舶容易发生交通事故。海事管理机构应按照突出重点的原则对上述作业的被许可人加强监督管理。
如何加强对被许可人的监督检查
1.建立海事行政许可监督检查制度
按照《行政许可法》六十一条规定，海事管理机构应当建立健全海事行政许可的监督检查制度，对从事海事行政许可事项的活动进行监督检查。建立和健全监督检查制度，不但能有助于被许可人在从事海事行政许可事项活动中依法履行义务，同时还能规范海事管理机构监督检查的程序和内容，避免执法人员在监督检查过程中滥用权力。
2.建立健全海事行政许可监督检查内部联系机制
对于一些相对重要的海事行政许可事项，海事行政许可的决定部门应将许可的时间、地点等相关内容及时通知负责监督检查的部门，建立各个业务管理部门的联动机制，使监督检查部门有针对性地对被许可人进行监督检查。监督检查部门还要将监督检查结果及时反馈给许可的决定部门。
3.充分发挥其他个人和组织的监督作用
《行政许可法》第六十五条规定“个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理”。海事行政机关由于受到人力、物力、财力等条件的制约，不可能采取“严看死守”方式对所有的被许可人实施普遍的监督，这就需要发动全社会的力量，调动广大人民群众的积极性，才能对被许可人实施更有效的监督，及时发现被许可人的违法行为。尤其是那些涉及其他组织、个人利益的海事行政许可，从维护自身合法权益出发，个人和组织都有监督的内在动力。所以，海事管理机构在加强自身对被许可人的监督力度时，还要积极创造条件，充分发挥其他个人和组织的监督作用，以充分提高海事行政机关的监督效率和力度。对其他个人和组织，要建立畅通便捷的监督渠道，公布举报电话，设立举报箱，并确保举报电话有人值守，举报箱定期开启。
4.建立被许可人诚实信用档案
建立海事行政许可的被许可人诚实信用档案，连续记录被许可人取得海事行政许可后履行许可中设定的范围、条件等义务的情况。海事管理机构按照监督检查的结果来评定被许可人的诚实信用等级，按照“奖优罚劣”的原则对被许可人进行监督检查。以对水上水下施工作业的后续监管为例，海事管理机构对每个施工作业时间较长的被许可人建立一个诚实信用档案，对每次随机抽样检查进行记录，对检查结果较好、评定的等级较高，切实按照海事行政许可中设定范围、条件履行义务的被许可人，海事机构可适当延长检查周期，同时在被许可人办理《许可证》年审、延期等事项上在法律允许范围内适当简化手续，缩短办理时间。对于检查结果情况较差、评定等级较低的被许可人，海事机构可适当加大检查频度和力度，必要时按照规定停止其施工作业。建立诚实信用档案同样适用数量较多的行政许可项目，如船舶进出港签证的办理，海事处对所有来港船舶建立船舶安全管理的档案和数据库，通过对进出港船舶抽样检查结果进行统计，对来港次数较少船舶或抽样检查结果较差船舶，海事处监督员可登轮签证并严格进行检查，对定期签证船舶可缩短定期签证周期或实施航次签证;对信用等级较高的船舶可适当减少登轮检查次数或一定时期内免于登轮检查。
5.源头治理和现场监管相结合，确保后续监督管理的效果
对海事行政许可的后续监督检查，强调现场监管的同时，更应注重源头治理。现场监管只能是短时间的、断续的监督检查，缺乏系统性和连续性。被许可人全面了解自身的安全生产状态，能及时解决生产过程中存在的问题，所以源头治理容易从深层次采取预防措施，以河北海事局在黄骅港外航道整治工程为例，黄骅港外航道整治工程的施工船舶有100多艘，船舶流量大，极易发生海上交通事故，河北海事局采取了多项措施，加强对被许可人的监督管理，一是和施工方、委托方共同创建平安工程建设，三方签订齐抓共管协议，共同加强施工过程中的船舶安全和防污染管理;二是三方联合不定期到现场监督检查，现场纠正检查过程中发现的问题，共同整治违章船舶;三是海事管理机构联合委托方，从源头治理，用经济杠杆制约施工方和施工作业的船舶，委托方与施工方、施工方与分包队伍分别签订安全生产协议，如果作业船舶存在“三无”等不合格船舶或施工作业船舶发生交通和污染事故，委托方对施工作业单位、施工方对分包队伍或作业船舶采取一定数量的经济制裁，促使施工方和分包队伍自觉落实的安全管理责任，共同规范施工作业行为。
